城镇化是现代化的必由之路。日前，国家发改委发布《“十四五”新型城镇化实施方案》（以下简称《方案》）。《方案》有哪些亮点？“十四五”期间将如何明显提高户籍人口城镇化率？有关政策会给房地产市场带来哪些影响？以县域为载体的城镇化将如何推进？中国经济时报本期圆桌邀请相关专家进行深入解析。

最大亮点是提出“以县城为重要载体的城镇化”

中国经济时报：如何整体评价《方案》？有哪些亮点值得关注？

刘守英：我国先后出台过两版中长期的《国家新型城镇化规划》，第一版的起止时间是2014年—2020年，第二版的起止时间是2021年—2035年。《方案》可以看成是推动第二版中长期《国家新型城镇化规划》落地的第一个五年规划。《方案》中的一些重大路径设计，实际上是未来城镇化发展的“铺路砖”，从中可以看到中长期发展的“风向标”。《方案》的实施将对形成和塑造中国城镇化的最终形态至关重要。

《方案》有两个亮点。

一是加快农业转移人口市民化。《方案》在主要目标中强调要明显提高户籍人口城镇化率，作出的部署更加全面、更加系统，并且从操作层面上提出了多项更具针对性的措施。中国现有2.9亿多农民工，其中1.35亿是进城务工人员，他们中有相当一部分没有落户，不能成为真正的市民。而未来，农村还将有数以亿计的农业转移人口要转移出来。如果没有户籍人口、常住人口方面的指标，中国城镇化就缺少一种方向上的引导力。而提高户籍人口城镇化率能直接促进农民工、高校毕业生在大城市落户，这一点非常重要。城镇化率对于城镇化的意义，跟GDP对于经济发展的意义是一样的，它不是唯一的指标，但一定是最重要的指标。

二是第一版《国家新型城镇化规划》中没有具体提及的，如以县城为重要载体的城镇化、韧性城市建设、数字孪生城市建设等，这次都有具体提及。这些都体现出城镇化在新阶段、新形势下的新发展动向。

倪鹏飞：《方案》最大的亮点就是提出“以县城为重要载体的城镇化”，这将使县域经济，尤其是县城获得发展的新动能。从《方案》来看，未来城市群将朝着系统功能强、效率指标强、辐射带动强、韧性发展强等方面演化。

提高户籍人口城镇化率带来多重积极效应

中国经济时报：《方案》中关于加快农业转移人口市民化部分的深化户籍制度改革备受关注。如何看待此次户籍制度改革的相关部署？

陆铭：《方案》提到的农业转移人口一种情况是本地农业人口转向城市，另一种情况是从外地向本地迁移。外来人口里又有两种情况，一种情况是外地的城镇户籍，只是要换一个地方，另一种情况是原籍为农业户口，现在通过跨地区流动进入到一个异地城市地区进行居住和就业。那么未来就意味着，如果迁入目的地是一个城区常住人口在300万以下规模的城市，就应该无条件地在当地落户，并且平等享受公共服务、社会保障等各方面条件。对于城区常住人口在500万以上的超大特大城市的积分落户，我认为要大幅提高社保缴纳年限和居住年限在积分中的占比。

从现在的改革方向来讲，考虑到农业转移人口数量庞大，而市民化需求又非常强烈，所以应该强调在未来的积分落户制度里，要逐渐把实际居住年限和社保缴纳年限所占有的权重大幅度提高，相应削减教育程度等其他积分落户条件的要求。实际上就是要把教育程度的要求降下来，这对于那些教育程度并不是很高的群体是一个重大利好。

其实我是鼓励取消年度落户名额限制的。现在的积分落户制度，实际上叠加了名额配置制度，也就是说在现有制度之下，不是说积分达到了以后就能立即落户，而是说其有一个配额。比如，在一个城市如果有100个人满足积分落户的条件，但当地政府考虑到公共服务资源有限，只给10个人的名额，那么现在这个名额实际上就是非常稀缺的。这次文件就提出要逐渐鼓励大家把名额设置取消掉，这也会大大加快外来人口的市民化进程，尤其是在一个城市已经长期居住并且已经实际缴纳社保年限非常长的这部分群体，他们的落户进程就可以大大加快了。

另外，从人口流入和人口流出的两端来讲，未来实施的政策应该是有些差别化的。人口流入的地方，对于青年人、对于外来人，应该更加包容和友好，政策改变的方向就是一方面在制度上要逐渐降低市民化的成本和落户的门槛，同时要更多地去做公共服务的均等化、社会保障一体化，能够让外来人口在市民化的进程当中，不要有太高的居住成本，在公共服务上能够更多地实现市民化和均等化的待遇。在人口流入地要加大投入，来提高对于人口的承载力。

而在人口流出地，主要面临的挑战一是产业对于就业和人口的容纳空间，要是能够发展一些更多的容纳就业和人口的产业，也许可以增加对人口的吸引力。二是有一些地方可能会出现人口的减少，公共服务资源可能会出现更加不够的情况，有必要通过从中央到省级政府，向这些地方进行支持公共服务和基础设施建设的有效财政转移支付，帮助他们在当地提高生活质量，也可以提高对于人口的吸引力。

刘守英：在户籍制度改革方向上，《方案》很好地把握了城市化和人口流动的趋势，也体现了中国渐进式改革的特征。人口从农村向城市的迁移，将是一个长期趋势，农村地区也需要相应地进行土地制度改革，既顺应城市化、人口流动的大趋势，也能够在这个过程中让农村的资源盘活且得到有效利用；既能够保障在农村地区相关产业的现代化和规模化，又能够保障在人口流动的过程中，农民的权益得到保障、能够通过资源的优化配置享受城市化和城市发展的红利。不过，农业转移人口市民化，涉及到多个部门、多个地域、多类主体的协同，涉及到如何提高政策效能，所以最终成效如何要靠体制机制的优化。比如，一些农民工流入大省、大市，都有农民工子女“学位”不足的问题以及由此带来的教师编制问题等。这都需要从体制机制上寻找办法。总之，《方案》尽管已经很具体并且有可操作性，但具体能实施到哪一步，要靠“十四五”期间加快体制机制的改革创新，提升联动效率，推动城镇化政策更全面落地。

中国经济时报：《方案》在强化随迁子女基本公共教育保障中，提到“保障随迁子女在流入地受教育权利”。请问目前现状如何？

陆铭：关于随迁子女的教育问题，要从两个角度来看。

首先，地区与地区之间差别较大。应该说，不同城市的政策对随迁子女的友好程度不太一样。有的城市较为市场化，民办教育在其中发挥的作用强一些；而有的城市因为历史积累下来的外来人口数量庞大，长期积累的学校数量和预留给教育的用地又不足，即使主观上想把外来人口市民化，也会遇到很大的困难。还有一些超大城市对于教育资源的供给没有充分顺应流动人口的需求，阶段性地导致随迁子女数量的减少。因此，地区间是有差别的。

其次，要看是存量还是潜在数量。存量就是现在已经在城市生活的随迁子女，经过多年的努力，纳入公办学校的比例在逐渐提高。但真正的矛盾焦点不应只看随迁子女的存量，还要看外来人口的流动数量与在城市尤其是大城市接受教育的随迁子女数量的差别，即没有随迁的这部分子女。很多孩子实际上成为留守儿童，孩子和父母没有在一起生活，而且这个数量其实很庞大。

未来政策改进的方向首先是增加教育总量，其次是在中央财政方面安排教育相关的投入时，要与人口流动的方向尽可能同步起来。要增加公办教育的学校数量，与此同时，在人口大量流入的地方，要充分认识到民办教育的重要性，如果政府的财政资源不足，需要更加灵活地允许民办教育来作为公办教育的补充。“一刀切”式地采取关闭民办学校或压制民办教育的做法，实际上将导致教育的总量供给不足。

刘守英：《方案》提出给地方政府设定一个随迁子女进入公办学校的比重，这个目标本身是对的，但容易导致地方政府在实践上采取关闭民办学校的做法来提高公办学校的比重。因此，建议在对地方政府教育部门的考核里，更加注重教育的总量是不是能够顺应流动人口规模的存量和增长趋势，而不能“一刀切”式地采取公办入学的比例。

建议实施差异化的县域城镇化策略

中国经济时报：《方案》重点提到县城城镇化，其目的和意义是什么？为什么推进城市化过程中一定要实施差异化的县城城镇化策略？大城市对以县城为重要载体的城镇化会有哪些影响？

倪鹏飞：目前，中国城市化存在着多个层面的“聚中有散”，这给多个城市带来了发展机会，也给一些城市带来了挑战。在都市圈、城市群、巨型城市化地区、产业发展较好的地区、人口相对比较稠密的地区周边的县城面临着因为新的城市化扩散而带来的发展机会，也有一些城镇特别是一些县城在新一轮“聚中有散”的城镇化过程中，面临着衰退的挑战。比如，在一些出现产业衰退、资源枯竭、交通不便或者发展条件不好的县城，可能会面临着这方面的挑战。所以，《方案》提到推进县城城镇化作为非常重要的载体适当其时，可以顺规律、惠民生、稳增长、促多赢、利乡村振兴。

不过，推进城市化过程中一定要实施差异化的县城城镇化策略，不能笼统地推进县城城镇化，要因地制宜。对此，提出以下两方面建议。

第一，在一些县城，人口正在向该地区聚集，但这些地区在基础设施和公共服务等方面还存在短板。由于这些短板，更多的人口和产业无法聚集到这些地区，导致有些人口继续向大中城市流动。为引导、推动人口和产业向这部分地区流入，要补齐这些地区在公共服务和基础设施等方面的短板。

第二，要顺应城市发展的客观规律，对于明显存在着人口流失、产业衰退的城市，无论在行政区划还是资源配置上，都要做适度的调整，减少这部分地区的公共服务政策。否则，可能既吸引不到人口和产业，还会导致大量的资源和公共财政的浪费。

刘守英：大城市对以县城为重要载体的城镇化有两方面影响。一是由辐射效应带来的正向影响，包括资本、技术、人才流向县城以及向县城提供市场需求。二是由虹吸效应带来的负向影响，县城的资本、人才等发展要素可能会流向大城市，县城的居民去大城市购物。

如何才能趋利避害？首先，要改善营商环境，以优良的营商环境吸引发展要素聚集。其次，就是要改善生活环境，创造更加舒适的生活环境。在这个环境中，有更多的就业机会、更好的收入、田园式的空间、相对悠闲的生活节奏。

总而言之，以县城为重要载体的城镇化还有很多工作要做，既要积极作为，又要防止无序推进；既要充分获取大城市的辐射效应，又要避开大城市的虹吸效应。由此，实现以县城为重要载体的城镇化的持续健康发展。

让半城镇化家庭尽快成为完全城镇化家庭

中国经济时报：目前，全国大约有2亿多城市非户籍常住人口。请问推进县城城镇化的重点工作是什么？

刘守英：对全国2亿多城市非户籍常住人口来说，他们多数已经在大中城市或是特大城市有了稳定的职业，这些城市也有接纳农业转移人口的必要。

县城未来可能接受的人口包括三部分：除一部分回流的农村外出务工人口外，还包括县城腹地没有转移的农业人口，以及县城附近的大城市部分城镇人口。推进县城城镇化，主要应该以业定住，根据就业地确定居住地，实现“职住一体”。

同时，大城市周边县城可能主要接收县城腹地人口和大城市中心区转移过来的新老市民，而专业功能县城和农产品主产区县城，可能主要接收从大城市回乡创业就业的人口以及县城腹地还未完全转移的农业人口。

县城城镇化过程中的重点工作是如何让半城镇化家庭尽快成为完全城镇化家庭。可以通过改善县城的生活条件和工作条件以及降低进入县城的门槛，特别是成本门槛，以引导和保障妇女、儿童及老人这类留守人员进城生活。

中国经济时报：城镇化离不开人，以县城为重要载体的城镇化被认为是我国城镇化进程的下半场，《方案》鲜明地指出“坚持以人为核心推进新型城镇化”，对于县城来说，吸引人口的关键是什么？

倪鹏飞：在中国城镇化进入下半程和中国经济进入新的发展阶段之后，居民对城市化的诉求也发生了重要变化。在城镇化的上半程，吸引人口最关键的点是就业。城镇化进入下半程，经济发展进入新的阶段，主要矛盾是人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。吸引人口的关键点就发生了改变。

城镇化进程中吸引人口最关键的是两个方面，一是就业机会，二是公共产品或公共服务，即能够在生活的城市里得到教育、医疗等公共产品，尤其是教育。

但是，需要注意的是，不同区位或区域的县城条件不一样，所以要营造或创造的条件也不太一样。比如，一些大城市周边的县城，作为都市圈或城市群的一部分，即使没有就业机会，人们也愿意来，为的是到周边的中心城市就业，所以这些县城重要的是改善公共产品。那样人们就可能迁移过来，实现县城城镇化。当然，这些人口来了以后自然也会带动产业的发展，促进县城经济均衡发展。

而对于一些相对远离大都市和中心城市的县城来说，公共产品相对较好，产业发展相对不足。因此，建议这些地区改善营商环境，促进创业或者吸引外部的资金。产业发展起来，才能真正吸引人口，甚至留住人口。

还有一类是远离大城市和人口稠密地区的县城。这些县城不会像人口少、产业衰退的区域一样消弱，仍有很大发展潜力，但是往往产业比较脆弱，公共产品也存在短板。这就需要政府引导，在公共产品方面加强布局，同时采取市场化的办法，吸引社会投资加入基础设施和公共服务的建设。同时要抓好专业化的产业发展，持续营造和改善营商环境。我认为这类区域也属于《方案》重点关注的一类县城。因为这类区域的发展是很重要的，一方面有利于打破过度向中心区聚集的“一城独大”，另一方面也可以促进广大农村地区实现乡村振兴和城镇发展，实现区域全域的现代化和共同富裕。

引领住房消费提档升级

中国经济时报：《方案》提出，“要放开放宽除个别超大城市外的落户限制，完善城市住房体系。坚持‘房子是用来住的、不是用来炒的’定位，着力解决符合条件的新市民、青年人等群体住房困难问题”等。这些会对房地产市场产生怎样的影响？

陆铭：《方案》提出完善城市住房体系。一系列和房地产有关的政策举措如能全部落实的话，不仅能保障居民住房水平，同时也将通过满足合理住房需求，带动部分城市人口流入量走高，提升城市发展活力。

不过，在积极解决住房问题、扩大住房供应等前提下，监管制度也要不断优化，要加强租赁市场监管、健全住房法规等，切实保障住房群体的合法权益，营造健康有序的住房环境。只有通过监管、供应、完善政策等一系列举措着力解决城市住房问题，切实关注民生，才能更好地促进城市及房地产市场健康发展。

（文章来源于《中国经济时报》第2022-07-21期A03版）